摘要：
本文通過深入研究《食品安全法》《食品安全法實施條例》及應用場景，結合國家機構改革的大背景，從本質上剖析了條例的制度架構，闡釋了它的價值、合理性及不足。本文以案例及實踐經驗為抓手，直面現實問題，從法的制度層面理解《食品安全法實施條例》制定的必要性、可行性和緊迫性，認為“良法善治”，不僅在于制度建構，更在于執行。《食品安全法實施條例》的實施是食品安全領域制度上的一次創新和突破，對促進我國食品安全根本性好轉將會發揮重要作用。
關鍵詞：法律;制度;理解;執行
一部好的法律，最重要的價值在于它所確立的制度具有合理性和科學性，更在于這種制度的可執行性和效益性，也就是亞里士多德提出的“良法善治”。《食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》）為解決我國食品安全問題奠定了良法善治的基石。從制度內涵、可執行性及效果預期的角度，全面把握《條例》的內容實質，對于深入理解《條例》，執行好《條例》具有重要意義。
一、《條例》修訂的背景及意義
（一）《條例》修訂的背景
2008年，我國發生震驚中外的三聚氰胺奶粉事件，教訓深刻、影響深遠。2009年，我國出臺了《食品安全法》及實施條例，從法律制度層面構建了食品安全防火墻。十年來，全社會和政府都把食品安全問題作為頭等重要的大事，從生產、流通、餐飲、農業、進出口等各個環節進行有效治理，取得了十分顯著的成效。表現在食品安全監督抽查合格率穩定在90%以上，食品安全事故數量減少，食品質量提升等方面。但是由于種種原因，長期積累的食品安全問題還沒有得到根本解決。
當前我國食品安全的基本態勢總體向好，但依然嚴峻。總體向好，是由于隨著我國經濟社會的發展，人們對食品的需求已經從生理需要到安全需求，再到健康需要不斷升級和擴大。食品的供給也逐步從小農經濟、簡單加工向工業化、現代化、高級化加快轉型。再加上相關法律制度的確立以及在此基礎上進行科學、嚴格、規范化的監督管理，決定了我國食品安全水平越來越高的總體趨勢。另一方面，由于高質量食品供給能力的短缺、監管資源和能力不足，導致在轉型期內我國食品安全問題仍處在多發、高發階段，依然形勢嚴峻。根據市場監管總局發布的數據顯示，我國年均食品安全案件在20萬起左右。每年食品生產因腐爛變質、亂添加等因素導致不合格食品的出現。據筆者估算，我國每年食品損失將會達到近1.2萬億元。在此背景下，《條例》的出臺，對于促進食品安全生產高質量發展，提升食品安全水平，提供了堅實的制度保障。
（二）《條例》使相關法律制度進一步完善
《條例》是《食品安全法》的配套行政法規，使相關制度進一步細化、實化、深化，提升了法律的制度價值。從2009年到2019年十年間，《食品安全法》數次修改，其中2015年的改動幅度最大。從原來的104條增加到154條，有近70%的條款內容做了修改。特別是一些重要監管制度做了相應調整和創新之后，迫切需要《條例》在執行層面使之具體化、程序化，有利于增強法律的權威性、科學性、合理性，更有針對性地解決食品安全問題。新《條例》的出臺，滿足了這方面的需要。
（三）《條例》為監管體制的變化提供了制度保障
食品安全監管的責任主體之一是各級政府及相關職能部門。厘清各自職能邊界，形成各司其職、分工合作的監管主體，對于食品安全至關重要。自2009年以來，為解決多頭管理、交叉重復的監管體制，我國進行多次政府機構改革。其中有兩次變動較大：一次是2013年成立了國家食品藥品監督管理總局，把由原國家質檢總局對生產領域食品安全監管職能與機構和由原國家工商總局對流通領域食品安全監管的職能與機構一并劃歸新建的食藥監總局，形成食品生產、流通、餐飲等環節相對統一監管；另一次是2018年機構改革，成立國家市場監督管理總局，把原國家工商總局、原國家質檢總局、原國家食藥監總局合并，相關職能做了較大調整。監管主體的變動，給法律制度的實施帶來重大影響，急需修改相應法律法規內容以適應機構改革的新要求。《條例》的修訂為食品安全監管體制改革提供了法律制度的保障。
（四）《條例》在食品安全監管制度創新方面做了有益探索
20年來，我國食品安全監管制度和體制不斷改革，積極探索，積累了不少經驗。《條例》作為國務院行政法規，一方面在執行層面完善法律實施；另一方面把一些好的經驗和做法寫入法規，在制度創新上進行積極探索。《條例》在這方面既有不少創新亮點，也有尚待實踐檢驗的嘗試。
二、《條例》建構的新制度規范
新修訂的《條例》，共10章86條。較2016年2月實施的《食品安全法實施條例》增加了22條，有不少新內容、新亮點。
（一）首次把政府食品安全監管職責延伸到鄉鎮和街道辦事處
《條例》第四條明確規定，鄉鎮人民政府和街道辦事處應當支持、協助縣級人民政府食品安全監管部門及其派出機構依法開展食品安全監督管理工作。
這是對我國食品安全監管體制的重要完善，也是對《食品安全法》的重要補充，對進一步加強全方位的食品安全監管具有重大意義。鄉鎮和街道是社會的基礎層面，基礎不牢、地動山搖。基層是一線，問題在一線。基層食品安全問題不好轉，總體食品安全形勢不可能根本好轉。縣級政府及相關機構要把食品安全監管職責延伸到鄉鎮、街道。鄉鎮政府、街道辦事處有責任支持、協助食品安全監管工作，從而在監管體制上消除死角，筑牢食品安全的根基。
（二）首次把食品安全知識納入國民素質教育體系
《條例》第五條規定，國家把食品安全知識納入國民素質教育內容，普及食品安全科學常識和法律知識，提高全社會的食品安全意識。
這是一項重大制度創新，也是食品安全風險防范的根本舉措。教育是根本，教育是關鍵。只有全民食品安全意識大大提高，才能建起防范食品安全風險的萬里長城。在這方面，日本走在了前面。100多年前，日本率先提出“食育”的概念，把吃什么、怎么吃、吃多少等飲食內容、習慣、衛生、健康等引入教育內容。中國雖然以食文化聞名天下，但安全教育還有所欠缺。2003年的“非典”、今年的新型冠狀病毒感染肺炎，兩場震驚全世界的重大疫情都與不良飲食習慣密切相關。由此可見，食育是最基礎、最重要的教育，食品安全教育重于泰山。應當從幼兒園、小學開始，一直到大學乃至終身教育，把食育作為重要的內容納入國民教育體系。
（三）《條例》強化了食品安全風險監測的制度效用
食品安全風險監測是《食品安全法》確立的一項安全防范制度，旨在由專業技術機構運用技術手段對食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素進行監測，防范重大食品安全事故發生。
這是借鑒國外先進經驗，側重預防為主的專業技術措施，十年來發揮了重要作用。《條例》第六條和第七條對這一制度做了進一步細化規定，使風險監測的結果得到了充分利用，風險監測工作更富實效。如《條例》規范了風險監測的不同部門要建立會商機制，形成的風險分析報告要及時報本級人民政府和上級主管部門。特別是在確認風險監測結果表明存在食品安全隱患時，要及時通知相關食品生產經營者。食品生產經營者接到通知后應當立即自查，發現問題要按法律規定采取措施，停止生產、經營，實施食品召回，并報告情況。這種直通車式的規定，提高了工作效率，落實了生產經營者的主體責任，可以最大限度地防范食品安全事故的發生，是制度性優化的一大進步。美中不足的是，《食品安全法》確立的食品安全風險評估制度、風險監測制度和監督抽查制度，在實施中存在不同部門、技術機構間交叉重復、資源浪費、企業負擔重等問題，本次修訂尚未有效解決，需要引起關注。
（四）進一步完善食品安全的標準化制度
標準是判斷食品安全與否的基礎依據，標準化制度的完善是解決食品安全問題的重要基礎建設。
《條例》第十二條明確規定，特殊食品不屬于地方特色食品，不得制定食品安全地方標準。這一規定對保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品強化統一、規范管理，防止地方保護主義和不正當競爭具有重要作用。《條例》還特別強調了標準的公開問題。第十四條第二款規定：“食品生產企業制定企業標準的，應當公開，供公眾免費查閱”。標準要公開透明，才能更有利于接受各方面的監督，提高食品安全水平。值得指出的是，食品標準是一個系統，是個“大家族”。
食品安全標準是食品安全的底線和基本保障。到2018年4月，我國已發布食品安全國家標準1224項，涉及各類指標近2萬項，初步建成食品安全強制標準體系。我國食品標準化建設無論在數量上還是質量上較發達國家都還有不小差距。為真正保障食品安全，僅有強制性標準是不夠的，還應當建立健全食品生產的質量標準、包裝標準、加工工藝、運輸、儲存、標簽、餐飲服務管理、檢驗方法、基礎通用、營養健康等一系列非強制性的標準，全方位保障食品安全。除國家、地方政府制定強制標準外，還應鼓勵行業、協會、社團，特別是企業制定和執行數量更多、質量更高的食品標準，構建食品標準化體系。而公開透明，切實認真執行標準，則是標準化制度建設的關鍵所在。
（五）從制度和機制層面更進一步規范食品生產經營行為
一是在生產經營許可制度方面，《條例》把有效期由原來的3年改為5年。既減輕了企業負擔，又有利于實施相對穩定的動態監管。
二是在建立食品安全全程追溯體系方面，《條例》第十七條和第十八條細化了法律規定，明確了相關責任義務。政府有關部門負責提出追溯體系的基本要求，指導生產經營者建立和完善體系，重點監督風險高、銷量大的食品追溯體系建設。食品安全追溯體系的建立主體是食品生產經營者，依照規定記錄保存相關信息，保證食品可追溯。
三是突出重點、細化規定。《條例》對學校、托幼、養老、工地等集中用餐食堂、網絡交易第三方平臺提供者、轉基因食品、輻照食品、特殊食品、保健食品、特殊醫學配方食品、嬰配食品、回收食品等重點單位、重點關注的食品，作出更為明確細致的規定，進一步明確了生產經營者的主體責任和義務，對生產、流通、餐飲、運輸、存貯等各個環節的食品安全提出規定性要求，使相應的制度和機制更加完善。
（六）加強食品檢驗的制度建設
一是強化食品抽樣檢驗的標準、方法要求。《條例》規定，對食品抽樣檢驗，必須按照相關標準技術要求以及檢驗方法進行。特殊情況如可能摻雜摻假的食品、案件調查、事故處理等，可由國務院食安部門制定相應檢驗項目和方法。檢驗方法的規定，對于確保檢驗數據的精準性、一致性、科學性具有重要價值。
二是強調食品檢驗機構的資質合法性。出具食品檢驗信息的機構，必須依法取得資質認定，否則檢驗結果無效，并要受到相應處罰。食品安全不僅要靠法律約束、政府監管、企業自律，而且還要靠標準、計量、檢驗檢測、實驗室、數據報告方面的技術支持。而檢驗機構的公信力、檢驗報告的科學性、準確性和權威性，在某種程度上是食品安全的生命線。到2018年底，我國各類檢驗機構39472家，年出具檢驗報告4.28億份，全年營收2810億元。其中通過國家資質認定的食品及食品接觸材料的檢驗檢測機構3398家。簡言之，只有這3398家獲得資質認定的檢驗機構出具的食品檢驗報告才具有法律效力。加強對檢驗機構的法律規范，對食品安全至關重要。我國檢驗機構市場發展迅猛，雖取得了長足進步，但也存在“小、散、多、重、亂”的現象，迫切需要法律規范、依法管理、依法經營、依法檢驗，建議加快研究制訂我國的《實驗室管理法》。
（七）進一步完善進出口食品監管制度
進出口食品安全是我國食品安全整體狀況的重要內容。隨著我國對外開放的發展，進出口食品規模逐年擴大。據海關統計，2019年1—10月，我國進口食品金額為3.55億美元，出口食品為2.51億美元，分別增長10.8%和0.9%。以口岸為界，一邊是國內市場，另一邊是國外進口生產企業和進口商，決定了這種管理有其特殊性。《食品安全法》立足國情，借鑒國際經驗，設立了進口食品的進口商、代理商備案、境外食品生產企業注冊、口岸查驗、風險預警、標準、標簽、認證等一系列制度。《條例》進一步細化流程，明確主體責任，更具操作性。特別要求進口商要建立境外出口商、境外生產企業的審核制度，重點審查其執行相關法規、標準、質量安全保障及食安風險防控措施等情況，履行主體責任。對通過相關認證的境外企業，認證機構要持續跟蹤調查，發現問題及時處置。《條例》還專門強調出入境檢驗檢疫部門要嚴格執行風險預警制度，發現食品安全嚴重問題，及時發出警報，做出退貨、銷毀、限制、暫停或禁止進口的決定。在經濟全球化不斷深化之際，以口岸檢驗為核心的進出口食品監管，既要同國內市場監管有效銜接，又要同國際慣例一致，是需要深入研究的問題。
（八）進一步完善食品安全的監管制度
《條例》在強化監管制度方面有所突破和創新，不少內容是首次規定。
一是《條例》體現了監管下沉，強化設區市級政府的監督責任，在監督檢查權、行政執法權等方面，明確規定了上級監管部門對下級監管部門管理的食品生產經營者具有隨機檢查權、組織異地檢查權，對下級管轄的案件有直接查處權和指定管轄查處權，其目的是打破地方保護，提高效率和監管水平。
二是《條例》首次明確建立食品安全檢查員制度。加強職業化、專業化食品安全檢查員隊伍建設，加強培訓教育，提高監管能力，充實人力資源，是保障食品安全的必要條件。
三是《條例》首次建立了內部“吹哨人”制度。
第五十九條提到，對食品安全違法行為實行舉報獎勵制度時，特別強調企業內部人舉報本單位違法犯罪行為的，加大獎勵力度，對舉報人給予合法保護。這對遏制企業食品安全違法犯罪將會起到重要作用。
四是《條例》首次提出建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，建立信用檔案，建立黑名單制度，這是一種探索。筆者認為，在上位法依據、操作程序、尺度、救濟方式、效果等方面還存在很多問題的情況下，對失信聯合懲戒和黑名單制度要慎用、少用，最好是把各種復雜的法律關系研究清楚后再用。
（九）進一步強化了食品安全違法責任
《條例》從第六十七條到第八十五條進一步明確細化了相關法律責任，細化、補充、增設了相應罰責，使法規更具操作性、執行性和權威性，成為一部“有牙齒”的良法。
一是進一步細化了情節嚴重情形。違法行為情節嚴重的應當加重處罰。但什么是情節嚴重情形，《條例》第六十七條對此有明確規定，如違法行為涉及產品貨值金額2萬元以上或違法行為持續三個月以上的、造成食源性疾病出現死亡病例或30人以上患病的，以及拒絕、逃避監督檢查等情況。
二是增設了雙重處罰條款。以往企業有食品安全違法行為，處罰對象大多數是法人單位。《條例》第七十五條規定，在三種條件下，除了對企業進行處罰以外，還要對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以其上一年度收入的1倍以上10倍以下罰款。這一處罰規定，體現了責任到人、責任到崗、責任到心的方針，會鞭策企業管理者、負責人、當事人更加盡職盡責、盡心盡力，努力防范食品安全風險，提升企業管理能力。
三是細化了食品安全行政監管部門同公安司法機關的協作、銜接和相互配合的規定。保障食品安全不僅要靠行政監管部門的工作，也要靠公安司法部門的努力，更要靠全社會合力形成社會共治的格局，方能奏效。行政監管、行政執法同公安執法之間，不但要各司其職、依法行政、依法執法，而且要彼此相互銜接、相互支持、協調配合，才能實現經濟社會健康有序發展。《條例》對食品安全監管部門與公安機關在執法辦案、案件移交、材料交接、信息通報、法律適用、相互協調等方面做了比較具體的規定，從而促進不同職能部門（比如行政、公安、司法）之間形成合力，更嚴謹地依法行政、依法執法，提高食品安全的整體水平。
作者曾任原國家質量監督檢驗檢疫總局總工程師。 現任中國質量萬里行促進會會長
